บทความ

คดีเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย

04/10/2021
36499

Highlight


  • การตรวจสอบว่ากฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่เป็น “หน้าที่และอำนาจหลัก” ของศาลรัฐธรรมนูญ
  • กฎหมายที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบต้องเป็น “กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ” เท่านั้น
  • การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายทำได้ทั้ง “ก่อน” และ “หลัง” ประกาศใช้

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง


  • รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (1) ประกอบมาตรา 148 มาตรา 173 มาตรา 212 และมาตรา 231 (1)
  • พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 7 (1)


1
ศาลรัฐธรรมนูญกับการวินิจฉัยปัญหากฎหมายขัดรัฐธรรมนูญ


            หลายคนน่าจะเคยได้ยินคำอธิบายว่าด้วย “ลำดับชั้นของกฎหมาย” (The Hierarchy of Laws) ซึ่งจำแนกกฎหมายออกเป็นประเภทต่าง ๆ และจัดให้กฎหมายแต่ละประเภทอยู่ในลำดับชั้นสูงต่ำต่างกัน หากจินตนาการระบบกฎหมายไทยเป็นพีระมิด รัฐธรรมนูญจะอยู่บนยอดสุด รองลงมาคือกฎหมายแม่บทต่าง ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และพระราชกำหนด ถัดลงไปก็จะเป็นบรรดากฎหมายลำดับรองหรือกฎหมายลูกบท เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นต้น โดยกฎหมายที่อยู่ในลำดับชั้นต่ำกว่าจะขัดหรือแย้งต่อกฎหมายที่อยู่ในลำดับชั้นสูงกว่าไม่ได้

           รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศซึ่งมีการบัญญัติถึงโครงสร้างของรัฐตลอดจนรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเอาไว้ ศาลรัฐธรรมนูญถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่พิทักษ์ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (Supremacy of Constitution) หากมีปัญหาว่ากฎหมายลำดับชั้นต่ำกว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเรื่องดังกล่าว การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายจึงเป็น “หน้าที่และอำนาจหลัก” ของศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเหตุผลที่เราต้องมีศาลรัฐธรรมนูญอยู่ในระบบกฎหมาย ตลอดจนเป็นประเภทคดีที่เข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญมากที่สุด

           อย่างไรก็ดี ไม่ใช่กฎหมายทุกรูปแบบที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจตรวจสอบ โดยศาลรัฐธรรมนูญจะตรวจสอบเฉพาะ “กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ” เป็นหลัก ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด รวมถึงประกาศของคณะรัฐประหารที่มีค่าบังคับเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ส่วนกฎหมายอื่น ๆ ที่มีลำดับชั้นต่ำกว่าพระราชบัญญัติ เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น หากมีปัญหาว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ จะไปอยู่ในอำนาจวินิจฉัยของศาลปกครอง

           การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายโดยศาลรัฐธรรมนูญนั้นสามารถเกิดขึ้นได้ทั้ง “ก่อน” และ “หลัง” ประกาศใช้กฎหมาย การตรวจสอบกฎหมายก่อนประกาศใช้ก็คือการวินิจฉัยว่า “ร่างกฎหมาย” ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ในขณะที่การตรวจสอบกฎหมายหลังประกาศใช้หมายถึงการวินิจฉัยว่า “กฎหมาย” ที่ได้รับการประกาศใช้แล้วขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั่นเอง
 

2
การตรวจสอบกฎหมายก่อนประกาศใช้


            การตรวจสอบ “ร่างกฎหมาย” ว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นระบบที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อป้องกันมิให้มีการนำกฎหมายที่ขัดรัฐธรรมนูญไปบังคับใช้กับประชาชน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบกฎหมายก่อนประกาศใช้เอาไว้ในมาตรา 148 ซึ่งมีสาระสำคัญโดยสรุป ดังนี้

           1) “ร่างกฎหมาย” ที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และร่างพระราชบัญญัติ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาเท่านั้น

           ตัวอย่างของร่างกฎหมายที่เคยเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ เช่น ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (คำวินิจฉัยที่ 3/2561) และร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 (คำวินิจฉัยที่ 2-3/2563) เป็นต้น

           2) ผู้มีสิทธิยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ ได้แก่ นายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และประธานรัฐสภา

           เหตุผลที่ให้ “นายกรัฐมนตรี” มีสิทธิขอให้ตรวจสอบกรณีนี้ เพราะเมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติใดแล้ว ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย หากนายกรัฐมนตรีเห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวน่าจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ก็สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้

           ส่วนการยื่นคำร้องโดย “ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และประธานรัฐสภา” เป็นกลไกในการคุ้มครองเสียงข้างน้อยซึ่งมักเป็นฝ่ายแพ้การลงมติในสภาเวลาที่มีการพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างกฎหมาย รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติให้สมาชิกรัฐสภาสามารถเข้าชื่อกันแล้วยื่นเรื่องผ่านประธานสภาเพื่อส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ 3 กรณี ดังนี้
  • กรณีที่ 1 เฉพาะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) รวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เสนอความเห็นผ่านทางประธานสภาผู้แทนราษฎร
  • กรณีที่ 2 เฉพาะสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) รวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เสนอความเห็นผ่านทางประธานวุฒิสภา
  • กรณีที่ 3 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) รวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เสนอความเห็นผ่านทางประธานรัฐสภา
          
          3) ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบร่างกฎหมายทั้งในมิติของกระบวนการตราและเนื้อหา


            ในแง่กระบวนการตรา (Process) เป็นการตรวจสอบว่าร่างกฎหมายนั้นได้ตราขึ้นโดยถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือไม่ หากศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า ร่างกฎหมายใดตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมายนั้นก็จะตกไปทั้งฉบับ

           ส่วนในแง่เนื้อหา (Content) เป็นการตรวจสอบว่าร่างกฎหมายมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า ร่างกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ถ้าข้อความนั้นเป็นสาระสำคัญ ร่างกฎหมายก็จะตกไปทั้งฉบับ แต่หากข้อความดังกล่าวไม่เป็นสาระสำคัญ ก็จะตกไปเฉพาะข้อความที่ขัดรัฐธรรมนูญเท่านั้น โดยนายกรัฐมนตรีสามารถนำร่างกฎหมายดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ต่อไป


3
การตรวจสอบกฎหมายหลังประกาศใช้


            แม้รัฐธรรมนูญไทยจะมีระบบการตรวจสอบกฎหมายก่อนประกาศใช้ว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่โดยที่การตรวจสอบดังกล่าวจะเกิดขึ้นเฉพาะกรณีที่นายกรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาส่งเรื่องผ่านทางประธานสภาไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเท่านั้น หากร่างกฎหมายใดไม่ได้ถูกส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบและถูกนำไปประกาศใช้ ย่อมเป็นไปได้ที่จะมีกฎหมายที่ขัดรัฐธรรมนูญถูกนำไปใช้บังคับกับประชาชน ด้วยเหตุนี้ จึงต้องมีระบบการตรวจสอบกฎหมายหลังประกาศใช้แล้วว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสามารถเกิดขึ้นได้ 3 กรณี คือ การตรวจสอบเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนด การเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน และการตรวจสอบกรณีที่มีคดีเกิดขึ้นในศาล

            1) การตรวจสอบเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนด (มาตรา 173)

            “พระราชกำหนด” เป็นกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีและมีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ การตราพระราชกำหนดต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขสำคัญ 2 ข้อ ข้อแรก คือ คณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ ข้อที่สอง พระราชกำหนดจะต้องถูกตราขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ 4 ประการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เท่านั้น คือ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระราชกำหนดจะตราขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์อื่นนอกเหนือจากนี้ไม่ได้

            สำหรับปัญหาว่ามีกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้หรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจวินิจฉัยประเด็นนี้ โดยปล่อยให้เป็นดุลพินิจทางการเมืองของคณะรัฐมนตรีในการพิจารณาและตัดสินใจว่าจะถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับหรือไม่ อำนาจวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะจำกัดเฉพาะเงื่อนไขประการที่สองเท่านั้น โดยจะตรวจสอบว่าพระราชกำหนดที่ตราขึ้นเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือไม่ หากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เห็นว่าพระราชกำหนดที่ตราขึ้นไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ ก็จะถือว่าพระราชกำหนดฉบับนั้นไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ต้น

            ผู้มีสิทธิยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบกรณีนี้ คือ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ส่วนสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ก็มีสิทธิเสนอความเห็นต่อประธานวุฒิสภาเพื่อขอให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่การยื่นคำร้องต้องทำก่อนที่สภาจะอนุมัติพระราชกำหนดเท่านั้น

            ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เคยมีกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตรวจสอบพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาและคุ้มครองสถาบันครอบครัว พ.ศ. 2562 พ.ศ. 2562 โดยคดีนี้ศาลเห็นว่าพระราชกำหนดดังกล่าวเป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศและความปลอดภัยสาธารณะตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเอาไว้แล้ว (คำวินิจฉัยที่ 13/2562)

            2) กรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ (มาตรา 231)

            “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” เป็นองค์กรซึ่งมีอำนาจเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ หากเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดย “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ที่ว่านี้ต้องเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ และ “ปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” ที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยต้องเป็นปัญหาว่าเนื้อหา (Content) ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่สามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในแง่กระบวนการตราได้

            ตัวอย่างคำวินิจฉัยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เช่น กรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อขอให้วินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 หรือไม่ (คำวินิจฉัยที่ 6/2562) เป็นต้น

            3) การตรวจสอบบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลจะใช้บังคับแก่คดี (มาตรา 212)

            กรณีนี้ต้องมีคดีเกิดขึ้นในศาลก่อน ซึ่งอาจจะเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือศาลทหารก็ได้ โดยเกิดปัญหาขึ้นว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลกำลังจะใช้ในคดีขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

            ปัญหาดังกล่าวอาจถูกยกขึ้นโดย “ศาลที่กำลังพิจารณาคดี” นั้นเอง เพราะศาลจะต้องใช้กฎหมายในการตัดสินคดี หากศาลเห็นว่ากฎหมายที่ตนกำลังจะใช้ขัดรัฐธรรมนูญ ก็สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ หรืออีกกรณีหนึ่งอาจเป็นการโต้แย้งโดย “คู่ความ” กล่าวคือ โจทก์ (ผู้ฟ้องคดี) หรือจำเลย (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีข้อสงสัยว่ากฎหมายที่ศาลกำลังจะใช้ในคดีของตนอาจจะขัดรัฐธรรมนูญ กรณีนี้คู่ความมีสิทธิขอให้ศาลที่กำลังพิจารณาคดีของตนส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดได้

            อนึ่ง “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ที่จะส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยต้องเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ และปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญที่จะส่งไปต้องเป็นประเด็นว่าเนื้อหา (Content) ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น ศาลหรือคู่ความไม่อาจขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในแง่กระบวนการตราได้ ทำนองเดียวกับกรณีการเสนอเรื่องโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน

            กรณีที่เคยมีการส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย และสุดท้ายศาลตัดสินว่ากฎหมายขัดรัฐธรรมนูญ เป็นอันใช้บังคับมิได้ เช่น กรณีที่ศาลปกครองกลางส่งคำโต้แย้งของผู้ฟ้องคดีว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 34 ขัดรัฐธรรมนูญ (คำวินิจฉัยที่ 2/2564) และกรณีที่ศาลแขวงดุสิตส่งคำโต้แย้งของจำเลยว่าประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติเรื่องให้บุคคลมารายงานตัวตามคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติและกำหนดให้การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นความผิดขัดรัฐธรรมนูญ (คำวินิจฉัยที่ 30/2563) เป็นต้น

            จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญไทยได้สร้างระบบการตรวจสอบกฎหมายว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ขึ้นมาอย่างรัดกุม โดยตรวจสอบได้ทั้งก่อนและหลังประกาศใช้ ทั้งนี้ โดยที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ การมีระบบตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายจึงเป็นหลักประกันว่ารัฐจะออกกฎหมายมาละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามอำเภอใจไม่ได้ และถ้ามีกรณีเช่นว่านั้นเกิดขึ้นก็สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ หากศาลเห็นว่ากฎหมายนั้นขัดรัฐธรรมนูญจริงก็จะตัดสินให้กฎหมายนั้นใช้บังคับไม่ได้ ซึ่งเท่ากับเป็นการคุ้มครองและสร้างความมั่นคงให้แก่สิทธิเสรีภาพของประชาชนนั่นเอง

 

More Information



 




 
Back to top